[대한민국청소년의회 뉴스 / 한승혜 사무국 인턴기자] 알쓸행잡은 지금까지 8회에 걸쳐 행정이 우리의 일상을 어떻게 둘러싸고 있는지 살펴보았다. 첫 번째 시간에는 멀게만 느껴지는 행정학이 왜 우리의 삶에 필요한지 살펴보았다. 그뿐만 아니라 정책학, 정부 규제, 정부의 책임 등 다양한 이론적 내용과 뜨거운 감자 '민영화'와 '감사원 개혁'에 대한 논거를 살피는 시간을 가졌다. 오늘 알쓸행잡은 행정학의 태동과 전개 과정에 대해 살펴보고자 한다.
행정학의 시작이 언제부터인지 어디서부터인지는 명확하지 않다. 하지만 행정학자들은 일반적으로 '관방학'을 행정학 연구의 기원으로 본다. 관방학이란 독일과 오스트리아에서 16C 중엽부터 18C 말엽까지 국가 운영에 필요한 기술과 지식의 보급을 위해 발달한 것으로 국가가 중심이 되어 경제와 사회를 발전시켜야 한다는 생각에 기반한다. 그러나 이 시기에 행정학은 학문이라기보다는 공무원의 교육을 위한 수단 정도에 불과하였다. 이후 행정학은 사회적 배경과 요구에 발맞추어 발전하기 시작하였다.
기술적 행정학 - 정치행정이원론
행정학의 발전은 부정부패, 빈부격차, 도시문제 등 산업화로 인해 나타난 시대적 과제를 해결하기 위해 정부의 역할이 강조되며 시작되었다. 기술적 행정학에서는 정부의 비능률성을 해결하기 위해 경영학에서 개발된 테일러의 '과학적 관리론'을 정부에 도입하고자 하였다. 표준화와 경제적 인센티브를 통해 생산성을 높일 수 있다는 이론적 기반 하에 인간을 큰 기계 속 배치된 부품처럼 이해했다. 특히 미국의 대통령이자 행정학자인 윌슨은 '정치행정이원론', 즉 행정은 정치의 범위 밖에서 운영되어야 하며 전문성을 갖춘 공무원을 체계적으로 배치할 때 효율성이 높아진다고 주장하였다. 이는 당시 사회의 문제들을 해결하는데 정치의 영향을 받지 않고 효율적으로 조직을 관리할 수 있는 구체적 방안이었다.
과학적 관리론에 대한 비판
그러나 인간을 기계의 부품으로 취급하던 테일러의 과학적 관리론은 많은 비판을 받았다. 이를 비판하고 보완하기 위해 등장한 이론이 바로 '인간관계론'이다. '호손실험'으로 잘 알려진 메이요의 실험은 '조명이 밝으면 생산성이 높아지는가'라는 가설에서 시작되었다. 하지만 이 가설은 명백히 틀렸으며 추가 실험을 통해 소속감과 사회적 욕구를 갖고 집단의 구성원으로 행동할 때 효율성이 높아진다는 것을 확인할 수 있었다. 그 결과 성과 향상 방법으로 리더십, 상담, 직무개선, 참여를 고려하기 시작하였다.
또한 행정학자들은 과학적 관리론을 보완하고자 어느 시대, 어느 장소에서든 적용될 수 있는 보편적 행정 원리를 찾고자 하였다. 그들은 행정의 역할, 기능과 구조의 일반적 원칙을 제시하며 'POSDCORB'라는 행정관리자가 수행해야 하는 일을 분류하였다. POSDCORB에는 기획, 조직화, 인력배치, 지시, 조정, 보고, 예산편성이 포함된다.
행태주의
과학적 관리론을 비판하며 등장한 원리주의 역시 비판받았다. 언제 어디서나 적용가능한 원칙을 찾는 것은 불가능하기 때문이다. 또한 사회의 불확실성은 날이 갈수록 커지고 인간의 인지능력과 연산능력 역시 한계가 있기 때문이다. 따라서 행태주의에서는 여러 대안을 수치로 나타내는 근거자료를 바탕으로 입증하는 것이 가장 바람직하다고 주장하였다. 또한 주관적 가치와 객관적 사실을 분리해야 하며 가치판단을 중시하였다.
비교발전행정론과 신행정론
2차 세계대전 이후, 국가별 행정체제에 대한 비교연구가 활발하게 진행되었다. 비교발전행정론의 경우 행정이 국가발전의 주도적 역할을 맡음으로써 경제적, 사회적, 문화적으로 발전시켜야 한다는 인식을 기반으로 한다. 국가 간 행정의 차이 분석은 개발도상국이 발전할 수 있는 행동계획을 수립하는데 도움을 줄 수 있기 때문이다. 비교발전행정론의 대표 학자 리그스는 선진국과 개발도상국 국가를 비교하여 세 가지 모형으로 구분하였는데 전통적 농업사회는 융합사회, 근대 산업사회는 분화사회, 개발도상국가는 융합사회에서 분화사회로 발전하는 중간단계인 프리즘적 사회로 구분하였다.
1960년대 미국과 유럽에서 석유파동으로 인한 경제위기와 사회적 갈등이 고조되며 사회가 혼란하였다. 또한 사람들은 사회적 욕구를 분출하기 시작하며 인종갈등이 심화되기 시작하였다. 이에 대해 행정학자들은 행정이 사회문제를 해결하지 못한다는 반성과 함께 새로운 방향을 모색하기 시작하였다. 특히 이 시기의 행정 서비스는 모든 계층을 대상으로 평등하게 제공되지 못하고 사회적 권력과 경제력을 지닌 특권계층에 편중되었다. 이에 대하여 신행정론은 이러한 불평등을 비판하며 사회적 약자인 대다수의 일반인에게도 공평하게 분배되어야 한다고 주장하였다.
신공공관리론과 신공공서비스
1980년대 이전까지 정부는 큰 정부를 지향하며 사회문제를 해결하기 위해 많은 인력과 예산을 투자하였다. 그러나 정부의 개입에도 불구하고 문제가 해결되지 않는 '정부실패'가 지속되자 '효율성'을 어떻게 추구할지에 대해 고민하기 시작한다. 결과적으로 작고 효율적인 정부가 해결책으로 부상하였으며 시장주의와 신관리주의에 기반을 두고 전통적 행정 패러다임의 한계를 극복하고자 하였다.
신공공관리론의 경우 작고 효율적인 정부를 추구한다. 공공부문에 경쟁을 도입함하여 효율성을 극대화한다. 특히 '시민관'에서 큰 차이를 보이는데 전통적 행정의 경우 국민을 의뢰인으로 생각하지만 신공공관리론은 시민을 '고객'으로 여김으로써 대응성을 높이는데 노력한다. 반면 신공공서비스는 시민과 공동체 간의 이익을 협상하고 중재하여 공유가치를 창출하고자 하며 관료제에서 파생하는 민주주의를 파괴하는 요소들을 회복하고자 한다. 뿐만 아니라 시민참여를 강조하며 갈등이 대립하는 현대사회에서 유용하게 활용가능하다는 장점을 갖고 있다
오늘 알쓸행잡은 행정학의 시초와 발달과정을 살펴보는데 머물렀다. 하지만 이후 알쓸행잡에서는 오늘 살펴본 이론과 발전과정을 토대로 오늘날 사회문제를 해결하는 행정의 패러다임과 행정학의 발전과정에서 존재했던 대립들을 두 시간에 걸쳐 살펴보고자 한다.
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