지난 2026년 2월9일, 통합특별시 출범을 위한 행정통합특별법 처리가 급물살을 타고 있는 가운데, 헌법개정 및 자치분권 관련 5개 시민단체가 행정통합특별법의 핵심 가치가 ‘관료 주도’가 아닌 ‘주권자 자치’에 있어야 한다며 목소리를 높였다.
국민주도상생개헌행동, 직접민주주의연대, 자치분권연구소, 지방분권전국회의, 동학실천시민행동 등 5개 단체(이하 시민연대)는 지난 9일 공동 성명을 통해 “ 행정통합특별법은 새로운 민주주의와 자치분권의 시대를 여는 창구가 되어야 한다”며, 생활권 자치 확대와 학교 자율 보장을 골자로 한 정책 제안을 발표했다.
■ “비대해진 행정권력, 주민 참여로 견제해야”
시민연대는 성명에서 최근의 통합특별시 추진 흐름에 대해 “단순히 매머드급 관료 조직을 만들거나 제왕적인 권한을 가진 시장을 탄생시키는 데 그쳐서는 안 된다”고 경계했다. 특히 12.3 비상계엄 사태 이후 민주주의 회복이 지상 과제가 된 시점에서, 주권자 시민의 참여가 후퇴하는 통합은 ‘반민주적’이라고 강하게 비판했다.
이들은 행정통합특별법이 중앙 정부의 권한 이양뿐만 아니라 주민들의 직접민주주의적 참여를 보장하는 구체적인 조문을 반드시 포함해야 한다고 주장했다.
■ 읍·면·동장 및 교육장 선출제 등 4대 요구안 제시
이날 성명서에는 행정통합특별법의 성공을 위한 4가지 핵심 요구 사항이 담겼다.
민관 거버넌스 및 숙의 민주주의 확립: 시장과 관료 주도의 행정에서 벗어나 주민자치회와 교육·돌봄자치회가 함께 참여하는 ‘생활권 자치’ 보장.
읍·면·동장 선출제 도입: 주민이 직접 동네 행정 책임자를 뽑고, 직접 사용할 수 있는 예산권을 부여하여 실질적인 풀뿌리 민주주의 실현.
시·군·구 지역교육장 선출제: 임명제 교육장을 선출제로 전환하여 학교 운영 지원과 돌봄 자치를 전담하는 생활권 교육자치 확립.
교장공모제 확대: 학교 구성원들이 원하는 적임자를 교장으로 선출하여 학교 현장의 자율성과 자치를 보장.
■ “정치권과 이재명 대통령의 전향적 결단 촉구”
시민연대는 2월 말 국회 본회의 의결을 목표로 속도를 내고 있는 더불어민주당과 정부를 향해 “새로운 행정통합특별법은 권력의 제왕이 아니라 자치의 촉진자가 되어야 한다”고 강조했다. 이어 “시·군·구와 읍·면·동, 학교 등 삶의 현장에서 생활 자치가 활성화되는 것이 통합특별시 성패의 관건”이라며, 국회 행정안전위원회 위원들은 물론 이재명 대통령이 미래지향적인 자치 발전을 위해 결단해 줄 것을 강력히 촉구했다.
이번 성명을 발표한 단체 관계자는 “이번 특별법은 향후 수십 년간 대한민국 지방자치의 근간이 될 법안”이라며 “주민의 목소리가 배제된 행정 통합은 또 다른 중앙집권화를 낳을 뿐”이라고 덧붙였다.
[성명서 전문]
통합특별시에서
새로운 민주주의와 자치분권의 시대를 열자
- 시·군·구와 읍·면·동의 생활권 자치를 크게 확대하고,
학교의 자율과 자치를 보장하라.
통합특별시에서 새로운 민주주의와 자치분권의 시대를 열자
시군구와 읍면동의 생활권 자치를 크게 확대하고, 학교의 자율과 자치를 보장하라.
12.3 비상계엄으로 시작된 내란사태를 불빛혁명으로 제압하고 무너질 뻔 했던 민주주의를 가까스로 살려낸 대한민국의 지상 과제는 진짜 민주주의를 보장하는 제대로 된 민주공화국을 세우는 것이다. 국민을 개돼지로 보면서 온갖 특권을 누리는 세력들이 활개치는 나라는 민주공화국이 아니다. 작금에 속도를 내고 있는 통합특별시 추진도 주권자 시민의 참여와 자치를 보장하고 민주주의를 크게 확대하는 것일 때 비로소 의미가 있다. 그런 점에서 제왕적 단체장을 탄생시키면서 주권자 시민의 참여를 후퇴시키는 통합은 반민주적이다.
오늘 국회 행정안전위원회의 행정구역 통합 관련 제정 법률안에 대한 입법 공청회를 시작으로 통합특별시 관련 법제정을 위한 국회의 시간이 본격 시작된다. 민주당은 2월말 안에 상임위원회와 법사위를 거쳐 본회의 의결을 마치겠다며 속도를 내고 있다고 한다. 통합특별시 법안이 국회를 통과하고 6월 선거에서 통합 시장이 선출되면 30여년 국가 운영의 기본이 되었던 행정 체제에 근본적인 변화가 시작된다. 뿐만 아니라 이번에 만들어질 통합특별시 법은 향후 수십년 동안 대한민국 행정과 자치, 주민들의 생활자치를 규정하게 될 것이다.
그런 점에서 통합특별시 특별법은 중앙 정부의 권한을 과감하게 이양함은 물론 주민들의 직접민주적인 참여와 자치를 보장하는 내용들을 담아야 한다. 지금까지보다 더욱 미래지향적인 행정과 자치를 허용하는 조문들이 포함되어야 한다는 것이다. 지방의 경쟁력을 강화한다는 명목으로 매머드 관료 조직을 만들거나 제왕적인 권한을 행사하는 시장을 탄생시키는 데 그쳐서는 안 된다. 바로 그런 이유에서, 시장ㆍ도지사와 교육감들의 이해관계나 요구를 넘어 해당 지역 주민들의 요구를 실현하고 생활 자치를 보장할 행정과 자치 시스템을 담아내야 한다.
이에, 우리는 이번 통합특별시 특별법이 단체체장과 교육감, 중앙 정부의 입장과 요구만이 아니라 주권자 시민들의 이해와 요구를 실현시킬 수 있는 법안이 되어야 한다는 관점에서 아래와 같은 내용을 반드시 포함시킬 것을 요구한다.
첫째, 특별시의 행정은 특별시장과 관료 주도의 행정이 아니라 ‘민관 거버넌스’(협치기구)와 ‘숙의 민주주의’, 집단 지성이 작동되는 행정이어야 한다. 공무원과 선출직, 주민자치회, 교육ㆍ돌봄자치회 등이 함께 만드는 생활권 자치, 특히 돌봄 자치가 보장되어야 한다.
둘째, 통합특별시에서는 ‘읍면동장 선출제’를 도입해야 한다. 읍면동 주민들이 함께 결정해 사용하도록 예산권도 부여되어야 한다. 읍면동장 선거는 생활자치 선거라는 점에서 전국 동시 지방선거와는 별도로 치른다.
셋째, 시군구 지역교육장 선출제를 도입하여 생활권 교육자치를 보장해야 한다. 시군구 지역교육장은 기존 임명제 교육장과 달리 광역교육청의 말단 관료가 아니라 관내 학교의 교육과정 운영과 교육복지, 돌봄자치, 방과후 등을 지원하는 센터장의 역할을 한다.
넷째, 구성원들이 원하는 학교에서 학교장을 공모할 수 있도록 교장공모제를 보장해야 한다. 교육감이 일방적으로 발령하는 타지역 거주 교장들은 학교의 주인이 되기 어렵다. 학교 구성원들과 함께 생활속 자치를 만들고 지원하는 교장의 시대를 열어야 한다.
새로 만들어질 통합특별시의 시장은 주민들의 적극적인 참여를 통해 지역 특성을 살린 발전 전략을 세우고 중앙 정부의 지원을 이끌어 낼 수 있는 지도자여야 한다. 더 나아가, 새로운 통합특별시장은 비대해진 권한을 행사하는 제왕이 아니라 주민들의 생활 자치를 적극 지원하는 자치의 촉진자가 되어야 한다.
행정의 지나친 비대화를 막고 지역 주민들의 참여를 보장하며, 시군구와 읍면동, 학교 등 삶의 현장에서 생활 자치가 활성화되도록 하는 것이야말로 통합특별시 성패의 관건이 될 것이다. 행정자치위원회 위원들은 물론 국회의원들, 민주당 지도부는 물론 이재명 대통령이 미래지향적인 자치의 발전을 위해 전향적으로 결단해 줄 것을 촉구한다.
2026. 2. 9
국민주도상생개헌행동, 직접민주주의연대, 자치분권연구소, 지방분권전국회의, 동학실천시민행동
[ 성명서 발표 참여 단체 ]
국민주도상생개헌행동, 직접민주주의연대, 자치분권연구소, 지방분권전국회의, 동학실천시민행동
(이상 5개 단체)
내용: 통합특별법
문의: 국민주도상생개헌행동 연성수 상임대표(010-2885-8118)
사무국 02)3667-2210
서울 영등포구 영신로45길 2 동아빌딩 401호
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