소위 ‘제왕적 대통령’이라 불릴 정도로 강고한 대통령제 체제에서 중앙정부의 막강한 권한이 발휘되어왔던 한국은 정부 주도에 의한 산업화와 고도성장을 겪었다. 그로 인해 편중된 수도권 위주의 경제성장은 지역 간의 격차를 심화시키는 요인으로 작용하였고, 2018년 기준 전국 시군구별 소멸위험 지역을 나타낸 그래픽이 보여주듯이 영호남 지역을 중심으로 남부 중소도시의 쇠퇴가 진행되고 있는 실정이다.
이 시점에서 정부는 연방제에 가까운 지역 분권화 정책을 추진해 지역 간의 격차를 해소하고, 지방 도시들의 부흥을 꾀하고 있음을 알 수 있다. 하지만 지역 분권화의 급진적 추진이 낳을 수 있는 부작용 외에도, 연방제에 준하는 지방분권이 한국 사회에 제대로 자리 잡을 수 있을지에 대해서는 의문의 여지가 존재한다.
단적으로 말해서, 한국 사회는 환경적, 역사적 배경 등의 조건에 있어서 지역분권에 적합하지 않다. 지역분권이 고도로 발전한 국가는 크게 두 가지로 나뉘는데, 첫 번째 경우는 미국과 브라질 등의 인구‧영토 대국으로 이들은 중앙정부가 모든 지역을 총괄하기 어렵기 때문에 일정한 구역을 자치하는 지방정부를 설정한다.
두 번째 경우는 벨기에나 스위스 등으로 이들은 한 국가 내의 언어, 문화, 민족적 정체성이 다른 지역이 공존하는 나라들이다. 이들의 경우에는 동질적인 속성을 지닌 지역을 중심으로 한 지역 분권화가 발달하여있다. 그러나 한국은 100,363㎢이라는 작은 면적을 가지며, 민족적인 분화 역시도 뚜렷이 나타나지 않는 국가이다. 애초에 연방제와 지방분권을 논할 명분 자체가 부족하며, 이것이 국토의 균형 발전에 도움이 되지 않는다면 현재로서는 섣부른 분권화의 도입에 경계해야 할 것이다.
급격한 지방분권화 정책이 행정의 통일성과 능률성을 침해할 소지가 있다는 점 역시도 위 문제들을 포괄하는 부정적인 효과로 작용한다. 지역 간의 극심한 격차 위에 존립한 자치권은 결국, 지역 간의 이권 배분과 다툼에 있어서 또 다른 갈등을 낳을 것이다. 당연히, 국세를 많이 부담하는 수도권의 경우는 중앙정부와 공공정책에 있어서 큰 영향력을 끼치려 할 것이고 다른 지방정부와의 갈등이 일어날 수밖에 없다. 이는 본질적으로 조세에 상당 부분을 부담하는 수도권 지역들의 불만을 야기하는 결과를 낳을 것이다.
오히려, 중앙정부에 대한 수도권의 영향력과 의결권을 상당 부분 인정해주면서 낙후도시를 중심으로 회생 정책을 펼치는 기존의 제도에서 상호 합의가 더욱 잘 이루어지는 것이다. 결국, 균형 발전을 목적으로 이루어진 자치권의 강화는 이권 다툼에 의한 지역이기주의의 이데올로기를 극단화하는 위험성을 가진다.
현재도 지역적 프레임이 크게 작용하는데 분권화와 이권 다툼이 심화하였을 시 발생하는 문제를 자연스레 예상할 수 있다. 이 같은 갈등 이외에도 중앙정부가 추진하는 정책이 각 지방자치단체의 손익에 관련이 생긴다면 정부의 업무처리가 지연되고 행정력이 축소되는 불상사가 발생하게 된다. 비상시에 빠른 대처가 선행되었던 기존 제도와 달리 그 효율성의 측면에서 많은 한계를 내포하는 것이다.
정리하자면, 지방분권이 국토의 균형적인 발전을 선도하는 것이 아니라 균형적인 발전이 이루어진 국가에서 지방분권이 실시되는 것이다. 분명히, 이 전제의 선후 관계를 잘못 파악한 채 지방분권화 정책을 도입한다면 급격한 혼란이 야기될 뿐이다.
인구의 종주 도시화가 진행되고, 지역 간의 불균형이 심화하는 사회일수록 중앙정부의 공공정책이 효력을 발휘한다. 더욱 효과적인 정책을 위해서는 급진적인 개헌이 아니라 점진적인 지원이 우선시되어야 한다. 따라서 필자는 하나의 중앙정부를 토대로 효율적인 정책하에서 낙후된 지방 소도시들이 자립적인 경제력과 자체적인 경쟁력을 갖추게 된 후에 본격적인 지방분권의 문제를 논의해도 늦지 않으리라 판단하는 바이다.
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